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采访CPPCC全国人大常委会委员吕忠梅:《长江保护法》如何协调流域各方利益? 600576股票

时间:2021-03-06 14:02:17作者:佚名

[编者按]

2020年12月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国长江保护法》。该法开创了我国依法治河的先河,为其他重要流域的保护和发展提供了有益的借鉴。从今年3月1日起,《长江保护法》将正式实施。在《长江保护法》实施之际,该报推出了长江保护法律政策解读专题,通过采访国务院有关行政部门、立法专家和行业学者,全面阐述了《长江保护法》的价值和意义。

04:54全国政协常委、社会法律委员会副主任吕忠梅谈长江保护法如何协调流域各方利益。本报记者刁摄影视频编辑吴家英实习生杨淼(04:54)从1996年到《长江保护法》被审议通过的24年间,一直在为长江呼吁立法,并深入参与《长江保护法》的立法进程。在这期间,她觉得像坐过山车。当她第一次提出长江立法时,她不相信中国会为一条大河制定法律。直到现在,《长江保护法》正式通过,她终于看到这部法律已经从不可能变成可能,成为一部相对成熟的法律。

"国家可以专门为河流流域立法,以赶上好时光."吕忠梅说。

全国政协常委、社会法律委员会副主任吕忠梅接受本报专访。本报记者林将于3月1日起正式实施《长江保护法》。这条法律将如何促进长江流域这个庞大而复杂的系统的良性运行?如何协调流域上中下游和左右岸不同利益关系?本报(www.thepaper.cn)专访了全国政协常委、社会法律委员会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。在长江流域建立协调机制,使多部门水管理成为“领导者”

论文摘要:长江是一个非常复杂的超大型系统。长江流域发展需要协调哪些层面的利益?

吕忠梅:长江流域几乎占中国国土的一半,流域内的利益特别复杂,所以这部法律的立场是解决流域层面的问题。《长江保护法》是我国第一部流域立法,也意味着要解决整个流域的问题。从根本上说,要解决生产用水、生活用水、生态用水的关系。如果三种水之间的关系处理不好,将影响长江流域的保护、利用和发展。

首先需要协调的是区块之间的关系,即协调长江流域上、中、下游不同区域的利益。长江流域横跨我国东、中、西部,三个地区的经济发展水平、发展阶段、生产方式和生活方式都有很大差异。不仅有中国经济最发达的长三角地区,还有生态脆弱、发展相对不足的西部地区。不同的生产方式和发展水平会带来不同的需水量。

第二个要协调的关系是文章之间的关系。从管理上看,这三种水的管理权属于不同的部门,这才是“九龙治水”的真实状态。虽然这些部门在自己的职责范围内管理水资源似乎没有问题,但从生态学的角度来看,这种管理方式肯定会产生利益冲突。比如农业部门要用水保证灌溉,保证水产养殖生产;水利部门应修建水电站储存水用于发电...这需要协调不同行业和领域的用水,平衡各部门和行业的利益。

第三个需要协调的关系是某一地区不同阶段的城市之间的发展权。不仅好一点的城市和乡村要发展,刚起步的城市和乡村也要发展,都有继续发展的权利。这不仅是东、中、西之间的问题,也是同一个省、同一个城市甚至更小的地区内部发展不平衡的问题。

因此,上下游地区之间、部门之间、地区内部、个人生存权和集体发展权之间的关系需要在一部法律中加以协调,这实际上是相当困难的。

论文:长江保护法是如何协调这些关系的?

吕忠梅:《长江保护法》抓住了几个核心问题:首先,《长江保护法》第2条界定了长江流域的概念:“本法所称长江流域是指青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市、甘肃省,涉及长江干流、支流、湖泊形成的汇水区。这个定义首先肯定了整个长江流域的自然属性;然后将自然流域内与水有关的经济社会活动纳入内涵,在长江流域自然属性的基础上增加社会属性;再次,确定了长江流域的空间范围,为空间管理体系的构建奠定了基础。这一规定很好地解决了《长江保护法》的定位问题,抓住了一个基本问题。

第二,《长江保护法》确立了长江经济带建设的基本原则——生态优先和绿色发展,这也是《长江保护法》中非常重要的一条。基本原则是为长江流域的一切活动确立行为的价值取向。“注意大保护,不要大发展”的思想是以法律基本原则的形式规定的,这意味着无论哪个部门主管水,使用哪种形式的水,都应以生态优先、绿色发展为评判标准。任何不符合生态优先和绿色发展原则的行为,无论出于何种原因都会受到负面评价,这是违法的。

三是明确国家建立了长江流域协调机制,这个机制有非常明确的规定。

论文:以前提出河长制的时候,有一种声音说是不是应该给长江设置一个总的河长。在制定《长江保护法》的过程中,大家也很关注是否会成立长江流域统一协调机构。现在文章里说的是国家建立“长江流域协调机制”。这个协调机制的建立能否解决长江“九龙治水”的问题?

吕忠梅:理想的设计是在法律上设立一个专门的行政机构,统一管理长江流域。但现实是国家机构改革刚刚完成,新机构的设立可能会造成新的混乱。在2018年的机构改革中,生态环境领域进行了许多调整。根据自然资源所有权和生态环境监督管理相分离的原则,成立了自然资源部和生态环境部。《长江保护法》在生态文明体制改革成果的基础上,解决了长江“九龙治水”问题,建立了协调机制。

大家可能会有疑问,怎么能建立一个机制而不是一个机构来履行决策者的职责呢?《长江保护法》采用了一种新的方式,即直接在法律上规定机制的建立及其责任。明确规定由国务院建立协调机制,负责统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护的重大政策和规划,协调跨地区、跨部门的重大事项,监督检查长江保护重要工作的实施。这个规定可以理解为国务院的一个特殊管理办法。

同时,《长江保护法》尽可能明确了参与协调机制的各部门的具体职责。在法律已经规定的相关部门生态环境保护职责的基础上,对长江流域生态环境保护的相关职责进行了明确、具体的规定。这样,体制改革的成果没有被破坏,为解决“九龙治水”问题提供了一个“龙头”。相信《长江保护法》实施后,国务院的协调机制会有相应的配套制度。

《长江保护法》是“保护法+发展法”的综合体,既顺应了全球水管理体制改革的趋势,又体现了中国特色

文件:该法有65条规定了各级行政主体的责任。与国外流域立法相比,这是否具有中国特色?

吕忠梅:用流域管理取代过去的水管理是全球水管理体制改革的趋势。流域管理模式的特点是以流域为水管理的基本单位,脱离了以往简单的水资源管理,只注重水权或用水方式,建立了水质水量统一管理、水资源和水生态一体化管理的新模式。

在立法研究中,我们梳理了十几个国家的流域立法,发现了一些共同的特点:一是以建立流域治理模式为核心;二是设立专门的流域机构,并广泛授权。三是对流域开发利用和保护进行全面系统的制度安排。

从立法模式来看,可以分为两类。一是整体立法,即改革传统水法,确定水法中以流域管理为主体的治理模式。该模型适用于一个国家的所有水体。这种立法是澳大利亚的典型。根据水法的一般规定,每个州通过签署协议规定所有权来解决不同的利益冲突。

另一种是特殊的流域立法,如美国的田纳西河、欧洲的莱茵河、法国的塞纳河流域等。这些立法都有一个共同点,就是专门为这个流域建立了管理制度。一般来说,流域立法的主要目的是“定制”该流域的监管体系,并通过设立专门的行政机构给予完全的授权。一些流域机构既有行政决策权,又有开发利用权。

《长江保护法》借鉴了国外流域立法综合立法的先进经验,但也更立足于中国实际。它从几个方面反映了中国的特点:一是过去我们制定环境保护法时,更注重污染防治和生态保护,一般不规定开发利用。而《长江保护法》采用了“保护法+发展法”的综合立法方式,专门规定了“绿色发展”一章,为处理保护与发展的关系提供了法律依据。建设长江经济带是一项重大的国家战略。不是没有发展,而是在生态承载力范围内。在发展过程中,要保护好生态环境,即保护与发展的关系要协调好。长江的法定保护是为了保障长江流域的生态优先和绿色发展,这不是传统意义上的保护法,实际上是体现“青山绿水,金山银山”辩证关系的正式制度安排。这种立法模式充分体现了中国特色。

第二,与国外立法相比,我国的法律体系和社会关系要复杂得多。中国是一个幅员辽阔、资源丰富的单一国家,需要在一部法律中考虑复杂的利益和多层次的行政管理,这也是其他国家立法的难点。除《补充规定》外,《长江保护法》共有94条,其中65条涉及各级各类行政主体的职责。这些规定根据我国行政体制设计了长江流域协调机制,将需要协调的事项以具体方式向部门和地方政府明确,使行政部门在行使权力时有法可依,违法时依法追究责任。这也是中国国家治理体系的特点。

第三,它在协调处理利益关系的过程中体现了中国传统文化的精髓,如规定长江“十年禁渔”和江长制,继承和发扬了中国传统文化中“天人合一”、“合理利用”、“德治法治”的优良传统,很好地体现了中国人的生态智慧。

尽快完善长江流域协调机制的组织结构,使协调机制真正承担起相应的责任

论文:《长江保护法》将于3月1日正式实施。你认为需要做哪些准备?

吕忠梅:首先是以《长江保护法》为基准,尽快评估现行法律或正在制定的法律;清理一些相关行政法规和地方性法规;司法解释也要梳理和评价。

二是大家关心的长江流域协调机制。为了确保协调机制能够实现立法预期,至少有两个方面需要准备:一方面,必须尽快明确长江流域协调机制的组织结构,使该机制能够真正承担相应的责任;二是预测协调机制在运行过程中可能与原机制或系统发生的矛盾和冲突,提前做好妥善处理的预案。

三是立足问题进行深入研究。任何新的法律在实施过程中必然会出现新的问题,更何况《长江保护法》是一部创新的法律。我们应该跟踪研究,不断发现执法和司法实践过程中存在的问题,并妥善提出解决这些问题的办法。

论文:你会从哪些方面继续关注这部法律的实施?

吕忠梅:作为一名法律研究者,我将从理论的角度跟踪《长江保护法》的实施情况。一方面,我将对以往立法研究中提出的一些方案进行检验,如流域立法定位、流域管理模式、流域空间体系安排等。等等,在实施过程中观察好不好,然后提炼理论命题,提出理论观点;另一方面,要更加重视长江经济带建设中的新问题,从法学理论的角度进行研究,提出新的立法、执法和司法方案,为解决实际问题提供理论支持。简而言之,我们的研究将继续下去,不会停止。

(本文来自《The Paper》,更多原创信息请下载《The Paper》APP)


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